암행어사의 업무 일지 - 『북도열읍관문급이문등서(北道列邑關文及移文謄書)』

이행묵(고려대학교 역사학과 박사수료)

사진 : 『北道列邑關文及移文及移文謄書』 (古4206-4-v.1-2)

조선시대에는 지방관의 부정부패를 감시하고, 지방 백성들의 어려움을 파악해 개선하기 위한 목적으로 전국에 암행어사를 파견하였다. 조선시대에는 그 역할에 따라 여러 직책의 어사들이 파견되었는데, 그 가운데 암행어사는 국왕의 특명을 받아 비밀리에 각 지역을 돌아다니며 감찰 업무를 수행한 어사였다. 조선시대 암행어사와 관련한 기록은 암행을 마친 뒤 국왕에게 올리는 보고서나 암행어사가 작성한 일기 등 여러 형태로 남아있다. 영화나 드라마에서 볼 수 있는 암행어사의 모습도 이와 같은 기록을 토대로 구현되었다고 할 수 있다.

그 가운데 『북도열읍관문급이문등서(北道列邑關文及移文謄書)』는 암행어사가 지역을 돌아다니며 지방관들에게 보낸 공문서를 모아 놓은 자료로 암행어사가 현지에서 어떤 방식으로 공무를 수행했는지 보여준다. 이 자료에서는 흔히 ‘암행어사’하면 떠오르는 이미지와는 또 다른 암행어사의 면모를 엿볼 수 있다.

『북도열읍관문급이문등서』는 1874년 함경도 암행어사가 업무를 수행하면서 작성한 공문서의 모음이다. 암행어사가 함경도 일대를 돌아다니며 함경감사 및 수령에게 내린 지시사항이 날짜별로 정리되어 있어 암행어사의 업무 수행 과정을 살필 수 있다. 1873년 흥선대원군의 섭정이 끝나고 고종이 직접 국정 운영에 나서면서 마주친 일차적인 과제는 바로 민생 안정이었다. 대원군 주도 아래 진행된 무리한 토목 공사와 궁궐 건축 등으로 인해 백성들의 부담이 가중된 상태에서 고종은 각종 개혁책을 추진하고, 동시에 전국적인 암행어사의 파견을 결정하였다.

이때 전국 곳곳에 12명의 암행어사가 파견되었는데, 함경도 암행어사로는 지방관으로서 실무능력을 인정받은 관료이자 오랜 기간 승지로 재직하면서 고종의 측근으로 활동했던 조병세가 임명되었다. 함경도 암행어사로 임명된 조병세는 1874년 3월 23일에 함경도로 출발하여 약 8개월간 함경도 곳곳을 돌아다니며 임무를 수행하고 같은 해 12월 4일에 서울로 돌아왔다. 『북도열읍관문급이문등서』에는 그 사이에 함경도 암행어사 조병세가 감영과 병영, 각 군현에 보낸 문서가 날짜 순서대로 정리되어 있다.

사진 : 『咸鏡道全圖』 (奎12156-v.1-5)

『북도열읍관문급이문등서』의 기록을 토대로 암행 경로를 추적해 보면 당시 암행어사가 함경도 곳곳을 돌아다녔다는 사실을 짐작할 수 있다. 각 공문서 마지막에는 암행어사가 문서를 작성한 날짜와 암행어사의 위치가 표기되어 있다. 암행어사는 경기 양주, 강원도 철원·회양 등을 거쳐 함경도 내로 이동했고, 이후 함경감영 소재지인 함흥에 이르렀다. 함흥에서부터는 동해안에 접한 고을을 따라 두만강 부근까지 나아갔으며, 돌아올 때는 내륙에 위치한 삼수, 갑산 지역을 거쳤다. 사실상 함경도 전 지역을 직접 돌아다니며 민생을 살핀 것이다.

암행 초기에는 한 고을에 2~3일 정도 머문 뒤 이동하였으나 후반부에는 함흥, 안변에 오래 머물면서 남아있는 업무를 처리하였다. 한번 거쳐 간 고을이라도 함경감사 및 수령에게 문서를 보내 자신의 지시사항이 이행되었는지 보고하도록 했으며, 사안이 지체될 경우 중간 관리자를 처벌하기도 했다. 주목할 점은 암행어사가 끊임없이 현지의 지방관과 문서를 주고받았다는 점이다. 다음 고을에 도착하기 전에는 문서를 보내 해당 고을의 호구수, 전결수, 곡물수, 군병수가 얼마나 되는지 하나하나 나열해서 보고하도록 하기도 했다. 출도 전에 지역의 상황을 미리 파악해두기 위함이었다.

‘암행’의 본래 의미는 비밀리에 잠입해서 지방관의 비리를 적발하고, 민생의 실태를 살피는 것이었으나 『북도열읍관문급이문등서』에 나타난 함경도 암행어사는 문서 교류를 통한 지방관의 협조를 토대로 활동하고 있었다. 암행어사의 파견 소식은 지방관뿐 아니라 일반 백성들에게 소문이 퍼져있었다. 암행어사 파견의 소식을 접한 백성이 자신을 암행어사의 수행원이라고 속인 뒤 고을을 돌아다니며 감찰을 핑계로 돈을 뜯어내는 사례가 적발되기도 했다. 이 소식이 암행어사에게도 전달되어 즉각적으로 체포하라는 명령이 내려졌다. 이러한 업무 처리 방식은 일반적으로 알려진 ‘암행’과는 사뭇 다른 모습이라고 할 수 있다.

『북도열읍관문급이문등서』에는 암행어사가 곳곳을 돌아다니며 파악한 함경도 지역의 현안들이 자세하게 기록되어 있다. 1874년 함경도 암행어사가 파견된 시점에 함경도 지역의 여러 문제는 1869~1870년에 연속적으로 발생한 흉년에서 비롯되었다. 당시에 가뭄, 홍수 등의 재해가 이어지면서 토지가 유실되고 많은 백성이 고을을 떠나갔다. 4년이 지난 무렵에도 흉년의 여파는 가시지 않았는데, 백성들의 이탈이 이어졌으며 심지어는 두만강을 넘어 러시아 경내로 이주하기도 했다. 암행어사의 조사에 따르면 호적에 등재된 무산부의 호구는 5,800여 호였으나 흉년 이후 사망·도망자들이 늘어나 당시에 남아있는 수는 3,000호에 불과하였으며, 경원·경성·온성·회령·경흥·길주 등도 마찬가지였다. 사망·도망자의 증가로 인해 지방행정 운영은 어려워졌으며 이는 남아있는 백성들의 부담이 증가하는 결과로 이어졌다.

암행어사가 파견된 시점은 흉년으로 인해 일시적으로 면제된 세금을 다시 징수하는 시기였다. 그러나 어느 정도 시간이 지났음에도 고을을 떠난 백성들은 돌아오지 않았고, 묵은 땅도 개간되지 못한 경우가 많았다. 여러 고을에서는 갑자기 세금을 복구한다면 남아있는 백성들이 감당하지 못할 것이라며 암행어사에게 호소하였다.

당시 함경도 지역의 또 다른 문제는 녹용을 마련하는 부담이었다. 함경도에서는 왕실의 약재로 사용되는 녹용을 매년 진상하였는데, 19세기 중엽에 함경도 백성의 부담을 덜어주기 위해 그 수를 줄였으나 녹용이 부족하다는 이유로 암행어사가 파견되기 직전인 1873년에 녹용 진상을 복구하였다. 여러 고을에서는 녹용 진상의 복구를 우려하며 현지의 사정을 암행어사에게 전달하였다. 이전에는 사냥을 통해 녹용을 확보했으나 청나라 사람들이 백두산을 둘러 목책을 쌓고 통행을 금지하면서 사냥터가 크게 줄었다는 것이었다. 사냥터가 제한되어 품질 좋은 녹용을 마련하기 어렵고, 그 수량을 채우기도 버겁다는 하소연이 이어졌다.

세금 및 진상과 관련된 사안은 암행어사의 권한 밖의 일이었던 만큼 현장에서 직접적인 조치를 취하기는 곤란했다. 다만 세금 징수와 녹용 마련 과정에서 발생하는 문제를 해소하고, 추가적인 재원을 마련함으로써 백성들의 호소에 응했다. 또한 암행을 마친 뒤 국왕에게 올리는 보고서를 통해 자신이 보고 들은 내용을 중앙관서에 전달하여 조치가 취해지도록 하였다.